Más recursos no siempre significan mejores gobiernos
En el debate sobre el desarrollo de nuestros municipios existe una respuesta que aparece con frecuencia cuando se habla de las dificultades de los gobiernos locales: hacen falta más recursos.
Y es difícil discutir que los recursos importan, por supuesto. Un municipio necesita ingresos para prestar servicios, ejecutar obras, financiar programas sociales, contratar personal, desarrollar proyectos y cumplir las responsabilidades que la descentralización le ha asignado.
Sin recursos suficientes, las posibilidades de acción de cualquier administración pública se reducen considerablemente.
Pero hay una pregunta que merece mayor atención: ¿Más recursos significan necesariamente mejores gobiernos?
La respuesta es No. Y decirlo no significa desconocer la importancia de la financiación pública. Significa reconocer que entre los recursos disponibles y los resultados que recibe la ciudadanía existe un proceso institucional que muchas veces dejamos fuera de la discusión.
Pero incluso esta afirmación puede quedarse corta. Una administración puede tener funcionarios, dependencias, instrumentos, conocimientos técnicos e incluso recursos disponibles, y aun así no lograr convertirlos en resultados.
¿Por qué?, porque las capacidades institucionales también necesitan ser activadas.
La capacidad institucional no consiste únicamente en aquello que una administración posee. También importa su capacidad para poner en movimiento esos recursos humanos, técnicos y organizacionales frente a los problemas que debe resolver.
Una institución puede tener un instrumento de planificación que nadie utiliza. Puede contar con funcionarios con experiencia que trabajan de manera aislada . Puede tener información disponible que no se convierte en decisiones. Puede disponer de recursos para desarrollar un proyecto que nunca llega a formularse adecuadamente.
En todos estos casos existe una capacidad potencial, pero no necesariamente una capacidad efectivamente activada.
Esta distinción resulta especialmente importante en los gobiernos municipales. La administración pública no funciona de manera automática. Necesita conducción.
Y aquí aparece un segundo concepto que considero fundamental: la capacidad de conducción institucional.Conducir una institución significa establecer prioridades, orientar a las dependencias, definir objetivos, metas específicas, hacer seguimiento y exigir resultados. No se trata simplemente de administrar lo cotidiano, sino de conseguir que la estructura institucional avance en una dirección determinada.
La conducción es, en cierto sentido, la capacidad de hacer que la institución trabaje como institución.
También deberíamos preguntarnos:
¿El gobierno fue capaz de activar sus capacidades?
¿Existieron mecanismos para conducir la administración?
¿Las dependencias tenían objetivos claros?
¿Se hizo seguimiento a los resultados?
¿La capacidad técnica disponible fue realmente utilizada?
¿Los recursos pudieron transformarse en proyectos y acciones concretas?
Estas preguntas cambian la manera de mirar la gestión pública.
Porque una administración no se fortalece únicamente aumentando su presupuesto. También necesita desarrollar las condiciones institucionales que permitan utilizarlo de manera estratégica.
Y aquí aparece una paradoja que debería ocupar un lugar más importante en la discusión sobre descentralización. Durante décadas hemos debatido cuánto dinero reciben los municipios, cuánto pueden recaudar y cuánto deberían transferirles los niveles superiores de gobierno. Es una discusión esencial y necesaria.
Pero existe otra pregunta igualmente importante:
¿qué capacidad tienen los municipios para convertir esos recursos en resultados?
La respuesta no puede encontrarse solamente en el presupuesto. También está en la organización administrativa, en el talento humano, en la capacidad técnica, en los mecanismos de coordinación, en la formulación de proyectos, en la gestión de políticas públicas y, sobre todo, en la capacidad de activar y conducir esas capacidades hacia objetivos concretos.
Esto tiene consecuencias directas sobre la gobernabilidad.Cuando una administración logra movilizar sus capacidades, orientar sus recursos y producir respuestas concretas, existen mejores condiciones para que los ciudadanos perciban que las instituciones funcionan.
Cuando ocurre lo contrario, pueden aparecer frustración, pérdida de confianza y cuestionamientos sobre la capacidad del gobierno para responder a las necesidades del territorio.
Por eso, quizás la discusión sobre los gobiernos municipales debería cambiar ligeramente de enfoque.
No se trata de escoger entre recursos o capacidades institucionales. Se necesitan ambas.
Los recursos permiten actuar, pero las capacidades institucionales permiten transformar esos recursos en acción pública. Y la activación y conducción institucional permiten orientar esa acción hacia resultados.
Como ya lo he mencionado, esta reflexión hace parte de una línea de investigación que he venido desarrollando alrededor de la capacidad institucional y la gobernabilidad de los gobiernos locales.
Una de las preguntas que surgió de ese proceso fue precisamente cómo hacer observable aquello que muchas veces discutimos de manera abstracta:
¿qué tan capaz es realmente una institución municipal?
Esa pregunta dio origen al desarrollo del Índice de Capacidad Institucional (ICI), una propuesta metodológica construida para aproximarse a la medición de determinadas capacidades institucionales de los gobiernos municipales mediante indicadores verificables.
Porque si queremos hablar seriamente de descentralización, desarrollo territorial y gobernabilidad, no basta con preguntar cuánto poder o cuántos recursos tienen los municipios.
También debemos preguntarnos algo más incómodo: ¿tienen las capacidades institucionales necesarias para convertir aquello que reciben en resultados para sus ciudadanos?
Quizás allí se encuentre una de las discusiones más importantes que todavía tenemos pendiente sobre el futuro de nuestros gobiernos locales.
Por:
Michel Baldovino Lopez
Abogado administrativista
Magister en ciencia política y gobierno
Consultor en Políticas públicas